ÍNDICE GENERAL
Presentación........................................................................................... xix
CAPÍTULO I
Fundamentos del derecho presupuestal
1. Una mirada multidisciplinaria del presupuesto ................................. 1
2. Las fases del derecho y de la teoría presupuestal............................ 2
3. El surgimiento del derecho presupuestal como disciplina autónoma . 5
4. Las rentas de destinación específica han cambiado profundamente
la práctica del derecho presupuestal contemporáneo ....................... 7
5. El concepto de “gasto público social” y la presupuestación ............. 11
6. Los subsidios como categoría de “gasto público social” ................... 19
7. Sistema presupuestal ........................................................................ 24
8. Objetivos del sistema presupuestal................................................... 25
9. Elementos constitutivos del sistema presupuestal............................ 30
10. La ley de responsabilidad fiscal en Colombia (L. 819 de 2003)
tiene la categoría de Ley Orgánica ................................................ 36
11. Marco fiscal de mediano plazo (MFMP)......................................... 37
12. Sostenibilidad de la deuda ............................................................. 40
13. Concepto de superávit primario ...................................................... 44
14. Leyes de responsabilidad fiscal y política anticíclica .................... 49
15. Pasivos contingentes ...................................................................... 50
16. Consistencia del presupuesto general de la nación con el marco
fiscal de mediano plazo .................................................................. 53viii DERECHO PRESUPUESTAL COLOMBIANO
17. Marco fiscal de mediano plazo para las entidades territoriales .... 55
18. Consistencia de los presupuestos de las entidades territoriales
y de sus empresas estatales con sus respectivos marcos fiscales
de mediano plazo ............................................................................ 58
19. Teoría del gasto fiscal .................................................................. 58
20. Cuantificación del impacto fiscal de las normas ............................ 61
21. Las normas de responsabilidad presupuestal y su aplicación
a las entidades territoriales.......................................................... 65
22. El marco fiscal de mediano plazo como instrumento orientador
de la ejecución presupuestal: el caso de las reservas ..................... 66
23. Deberes de transparencia fiscal en otras entidades
descentralizadas diferentes de las territoriales ........................... 70
24. Marco de gasto de mediano plazo (MGMP) .................................... 72
25. Tiempos de presentación de los documentos que conforman
el sistema presupuestal................................................................... 79
CAPÍTULO II
Los principios constitucionales
del derecho presupuestal
1. Marco constitucional del derecho presupuestal .............................. 81
2. El principio de legalidad financiera y su escisión ............................. 83
3. De los principios presupuestales a las normas de estabilidad............ 85
4. La constitucionalización del principio de legalidad presupuestal .... 88
5. La nueva formulación del principio de equilibrio presupuestal ......... 89
6. Normas constitucionales directamente referidas a la búsqueda
de la estabilidad presupuestal.......................................................... 95
7. Rango constitucional del estatuto orgánico del presupuesto (EOP) 103
8. Contenidos de un estatuto orgánico útiles para el cumplimiento
de la estabilidad presupuestal.......................................................... 107
9. Distinción entre estatuto orgánico del presupuesto,
ley de presupuesto y leyes financieras o “leyes ómnibus” ................. 120
10. Principios presupuestales ................................................................ 126
11. Principio de la universalidad.......................................................... 127
12. La unidad presupuestal .................................................................. 131índice general ix
13. Principio de especialización ............................................................ 136
14. Homologación del presupuesto de rentas y recursos de capital ...... 147
15. Principio de la anualidad ............................................................... 150
16. El presupuesto no es un título idóneo para imponer tributos .......... 153
17. Normas constitucionales en Italia y en España .............................. 158
18. ¿Qué es decretar un gasto y qué es presupuestarlo?
(Fuerza restrictiva del presupuesto) .............................................. 162
19. El gasto siempre debe estar decretado en ley previa:
pero las leyes que decreten el gasto no necesariamente
son de origen gubernamental .......................................................... 164
20. ¿Existe una fórmula sacramental para decretar el gasto?............. 167
21. ¿Presupuesto de caja o de competencia?.......................................... 169
22. Reservas de apropiación y reservas de caja ..................................... 172
23. Disuasivos legales para la constitución de reservas de apropiación .... 174
24. Diferencia entre una “reserva de apropiación” y una situación
de gasto “deficitario”..................................................................... 176
25. ¿La ejecución presupuestal es un concepto de compromiso
o de obligación? ............................................................................. 178
26. Alcance del artículo 8º de la Ley 819 de 2003 .............................. 179
27. Excepciones al principio de anualidad ............................................ 182
27.1. Cuando expresamente se señala que el presupuesto
tendrá una vigencia mayor a un año...................................... 182
27.2. Cuando se dispone que si el presupuesto no es aprobado
oportunamente, se aprobarán duodécimas partes del mismo,
hasta que el presupuesto básico sea aprobado
definitivamente .................................................................... 182
27.3. Reconducción del presupuesto anterior................................. 183
27.4. El presupuesto plurianual (plan de inversiones) .................... 184
27.5. Vigencias futuras (teoría de las vigencias futuras)................ 186
27.5.1. Vigencias futuras ordinarias.................................... 187
27.5.2. Vigencias futuras excepcionales.............................. 189
27.5.3. Vigencias futuras para entidades territoriales.......... 190
27.6. Superávit primario ............................................................... 195
27.7. Presupuestos cíclicos............................................................ 197
28. Conclusión ..................................................................................... 198x DERECHO PRESUPUESTAL COLOMBIANO
29. Principio de unidad de caja ............................................................. 198
29.1. El Principio de Unidad de Caja, también conocido
como Principio de No Afectación de las Rentas .................... 198
29.2. El Principio de la Unidad de Caja tiene un doble
fundamento en nuestra legislación........................................ 199
29.3. Distinción entre el Principio de Universalidad
y el de Unidad de Caja ......................................................... 200
29.4. Alcance de la expresión constitucional “rentas nacionales
de destinación específica” .................................................... 200
29.5. La Corte ha sostenido que las rentas nacionales
de destinación específica que, en principio, están
prohibidas, son “aquellas que se refieren exclusivamente
a rentas de naturaleza tributaria o impuestos” ...................... 201
29.6. Excepciones al Principio de Unidad de Caja ......................... 201
29.6.1. Las primeras excepciones que encontramos
al Principio de Unidad de Caja son aquellas
contenidas en el propio artículo 359 de la
Constitución ........................................................... 202
29.6.2. Las contribuciones parafiscales, por su propia
naturaleza jurídica, deben tener destinación
específica ............................................................... 204
29.6.3. Las rentas provenientes de los monopolios
de licores constituyen una excepción al principio
de la no afectación de rentas ................................... 204
29.6.4. Las regalías que nutren el Fondo Nacional
de Regalías tienen también por disposición
constitucional destinación específica....................... 204
29.6.5. También escapa al principio general de que no
habrá rentas de destinación específica la
tributación especialque el artículo 131 superior
establece para el servicio de notaría ........................ 205
29.6.6. Constituyen igualmente excepciones al principio
de la no afectación de rentas, aquellas que se crean
al amparo de las hipótesis constitucionales de la
emergencia económica o de la conmoción interior..... 205
29.6.7. Los bonos de deuda pública de inversión forzosa
también constituyen una excepción al principio
de la no afectación de rentas a destinaciones
específicas de que trata el artículo 359 de la Carta .. 207
29.6.8. Empréstitos, contribuciones y tasas......................... 208índice general xi
29.7. La inflexibilidad presupuestal .............................................. 209
29.8. Existe un debate en la literatura moderna sobre si son
convenientes o inconvenientes las rentas de destinación
específica ............................................................................ 210
30. Principio de equilibrio presupuestal ................................................ 212
30.1. El Principio de Equilibrio Presupuestal constituyó
el fundamento central de la teoría clásica de las finanzas
públicas ............................................................................... 212
30.2. Del equilibrio presupuestal como Concepto Contable
al equilibrio presupuestal como sostenibilidad fiscal ............ 216
30.3. La Constitución del 91 y el concepto de equilibrio
presupuestal......................................................................... 217
30.4. Diversos conceptos de déficit............................................... 220
30.5. Clasificación de la Cepal ..................................................... 220
30.6. Presentación del déficit fiscal en las informaciones
presupuestales...................................................................... 223
31. Principio de la programación integral............................................ 224
32. Principio de transparencia presupuestal ......................................... 225
33. Principio de planificación ............................................................... 226
34. Principio de inembargabilidad ......................................................... 227
35. Principio de coherencia macroeconómica ........................................ 229
36. Principio de homeóstasis presupuestal ............................................. 229
CAPÍTULO III
El ciclo presupuestal
1. Noción del ciclo presupuestal .......................................................... 231
2. La programación presupuestal.......................................................... 232
3. El presupuesto participativo ............................................................. 234
4. La autoridad presupuestal bifurcada (Ministerio de Hacienda
y Departamento Nacional de Planeación)......................................... 236
5. ¿Cómo funciona la bifurcación en cuanto a la programación
presupuestal? ................................................................................... 237xii DERECHO PRESUPUESTAL COLOMBIANO
6. Clasificación de rentas y recursos de capital en el presupuesto....... 244
6.1. Ingresos corrientes.................................................................. 247
6.2. Recursos de capital ................................................................. 249
7. El marco de gasto de mediano plazo (MGMP) .................................. 253
8. ¿Se ha avanzado en la calidad de los mecanismos
de la programación presupuestal? .................................................... 256
9. Presentación del proyecto de presupuesto al Congreso .................... 257
10. Clasificación presupuestal de los ingresos públicos ....................... 261
11. Estudio del proyecto de presupuesto en el Congreso ...................... 263
12. Devolución del presupuesto ........................................................... 265
13. Aprobación del monto definitivo del presupuesto ........................... 266
14. Segundo debate .............................................................................. 267
15. El ministro de hacienda y crédito público es el órgano
de comunicación entre el Gobierno y el Congreso en materia
presupuestal ................................................................................... 267
16. Alcance de las facultades del Congreso al discutir
el presupuesto ................................................................................ 269
17. Facultades del congreso con relación al aumento del estimativo
de rentas ........................................................................................ 270
18. Facultades del congreso con relación al proyecto de presupuesto
de gastos ........................................................................................ 272
19. Repetición del presupuesto ............................................................. 274
20. ¿Cómo se efectúa la repetición del presupuesto? ............................ 275
21. ¿Es el rol del Congreso un mero ritual? ....................................... 276
22. Liquidación del presupuesto ........................................................... 278
23. Ejecución del presupuesto .............................................................. 282
24. Ejecución del presupuesto de gastos ............................................... 282
24.1. Distinción entre ordenadores y pagadores............................. 282
24.2. Ejecución financiera y formal del gasto presupuestal ........... 283
24.3. El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).................. 284índice general xiii
24.4. Ejecución del gasto y autonomía presupuestal ...................... 286
24.5. Requisitos para afectar las apropiaciones presupuestales ...... 288
24.6. Finalidades del Certificado de Disponibilidad Presupuestal
y del Registro Presupuestal .................................................. 288
24.7. El Certificado de Disponibilidad .......................................... 289
24.8. El Registro Presupuestal ...................................................... 292
24.9. Los hechos cumplidos y la afectación de apropiaciones ........ 294
24.10. Modificaciones de plantas de personal
(Certificado de Viabilidad)................................................... 295
25. Modificaciones al presupuesto........................................................ 297
26. Modificaciones al presupuesto de ingresos ..................................... 297
27. Modificaciones al presupuesto de gastos ........................................ 299
28. Excepciones al principio general de que el programa de gastos
no puede modificarse sino por el Congreso ..................................... 300
29. Diferencias entre la modificación presupuestal a través
de las adiciones y las modificaciones al decreto de liquidación ..... 305
30. Créditos adicionales ...................................................................... 306
31. Traslados presupuestales ............................................................... 307
32. Reducción y aplazamiento de apropiaciones .................................... 309
33. Control y evaluación presupuestal ................................................ 314
33.1. ¿Porqué el control?, ¿porqué la gestión de la evaluación
presupuestal? ....................................................................... 314
33.2. Diversas clasificaciones del control presupuestal.................. 315
33.3. Existen múltiples autoridades de control presupuestal .......... 315
33.4. La Contraloría y el Control Fiscal de la ejecución
presupuestal......................................................................... 316
33.5. Funciones de control presupuestal asignadas a la Contraloría
General de la República ....................................................... 317
33.6. Control financiero, de gestión y de resultados. ..................... 321
33.7. Control político del presupuesto ........................................... 323
33.8. El seguimiento financiero del Presupuesto corresponde
adelantarlo tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de la Dirección General del Presupuesto,
como al Confis..................................................................... 324xiv DERECHO PRESUPUESTAL COLOMBIANO
CAPÍTULO IV
Entidades territoriales y presupuesto
1. La facultad presupuestal de las entidades territoriales es residual .... 327
2. Normas constitucionales expresas sobre presupuestos locales ......... 329
3. Las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003 como normas orgánicas
del presupuesto aplicables al ámbito territorial ............................. 331
4. Leyes de racionalización presupuestal de las entidades territoriales..... 333
5. El endeudamiento público y las leyes de “responsabilidad fiscal” ... 335
6. Marco constitucional ...................................................................... 337
7. Ley 358 de 1997 (ley de los semáforos) ........................................... 338
8. Indicadores de solvencia y sostenibilidad ........................................ 344
9. Ley 617 de 2000 (concepto de gastos de funcionamiento
e ingresos corrientes de libre destinación)....................................... 346
10. Relaciones máximas entre gastos de funcionamiento
e ingresos de libre destinación ....................................................... 348
11. Viabilidad financiera de departamentos y municipios....................... 350
12. Comparación entre las metodologías seguidas
por la Ley 358 de 1997 y la Ley 617 de 2000 ................................. 351
13. Reestructuración de la deuda ........................................................ 351
14. Resultados obtenidos a través de los mecanismos
de reestructuración de las Leyes 617 de 2000 y 550 de 1999 ......... 353
15. Calidad de la cartera territorial .................................................. 357
16. Calificación del riesgo como requisito para el endeudamiento
de las entidades territoriales ........................................................ 359
17. Pasivos pensionales de las entidades territoriales ......................... 360
18. Conclusiones .................................................................................. 361
19. El presupuesto y las empresas industriales y comerciales
del Estado...................................................................................... 369
20. Diferencias entre la ejecución del presupuesto nacional
y el de las empresas industriales y comerciales del Estado............ 372
21. Los excedentes financieros de las empresas industriales
y comerciales del Estado ............................................................... 375
22. ¿Qué habrá de entenderse por excedentes financieros
para efectos de la transferencia que periódicamente
disponga el Conpes hacia el presupuesto nacional?......................... 376CAPÍTULO V
La función económica del presupuesto
y su fisonomía jurídica
1. Introducción .................................................................................... 379
2. La visión presupuestal de la escuela clásica: su aversión
por el desequilibrio presupuestal...................................................... 380
3. El presupuesto tradicional .............................................................. 382
3.1. Especialización ....................................................................... 383
3.2. Fragmentación ........................................................................ 383
3.3. Incrementalismo...................................................................... 383
4. Presupuesto ordinario y presupuesto de capital................................ 384
5. El presupuesto funcional ................................................................. 387
6. El presupuesto compensatorio .......................................................... 389
7. El presupuesto de estabilización automática .................................... 389
8. Presupuesto por programas .............................................................. 391
9. Presupuesto base cero ...................................................................... 392
10. Conclusión ..................................................................................... 393
11. Reformas institucionales ............................................................... 393
12. Las normas orgánicas del presupuesto que se han estudiado
recientemente en el país.................................................................. 394
13. Reformas al estatuto orgánico del presupuesto ............................. 394
14. Principales modificaciones al estatuto orgánico de presupuesto
contenidas en el proyecto de ley 194 de 2003-Cámara, aprobado
en primer debate ............................................................................. 396
CAPÍTULO VI
La sostenibilidad fiscal y el nuevo derecho
presupuestal de las regalías
1. Sostenibilidad fiscal y nuevo derecho presupuestal
de las regalías ................................................................................. 401
2. Concepto de sostenibilidad fiscal..................................................... 402
3. Los Actos Legislativos 03 y 05 de 2011 ........................................... 402xvi DERECHO PRESUPUESTAL COLOMBIANO
4. ¿Qué artículos de la Constitución modificó el acto legislativo
03 de 2011? ...................................................................................... 406
5. Incidente de impacto fiscal............................................................... 407
5.1. Características del incidente .................................................... 408
5.1.1. Es un espacio de interlocución entre los servidores
públicos y las altas corporaciones ............................... 408
5.1.2. El incidente es una decisión judicial, no administrativa ... 408
5.1.3. Es una figura instrumental .......................................... 408
5.1.4. Tratándose de una decisión jurisdiccional
es natural que ella deba ser motivada .......................... 409
5.2. ¿Cuáles pueden ser los efectos prácticos del incidente
de impacto fiscal? ................................................................... 409
6. ¿Quiénes están legitimados para presentar el incidente
de impacto fiscal?............................................................................. 411
— Consideraciones finales sobre el incidente fiscal .......................... 412
7. La versión normativa del incidente fiscal ........................................ 412
8. Ley 1473 de 2011: la regla fiscal .................................................... 413
— La regla fiscal sobre las finanzas del Gobierno
Nacional Central .......................................................................... 413
9. Diseño de la regla fiscal ................................................................. 416
10. Análisis de la Ley 1473 de 2011 ..................................................... 423
10.1. Objetivo de la ley ................................................................. 423
10.2. ¿Cuál es el ámbito de aplicación de la Ley 1473? .................. 424
11. Regla fiscal y coherencia presupuestal .......................................... 426
11.1. ¿Qué pasa si la regla fiscal no se cumple? ............................. 428
11.2. El fondo de ahorro y estabilización fiscal
y macroeconómica ............................................................... 429
12. Reforma al sistema general de regalías: sistema presupuestal
de las regalías ............................................................................... 432
13. Experiencia internacional del manejo de bonanzas
de recursos naturales .................................................................... 436
14. Modificaciones a los artículos 360 y 361 de la Constitución
Nacional ........................................................................................ 439
15. El sistema presupuestal de las regalías ......................................... 447índice general xvii
16. Regulación del sistema presupuestal de las regalías
(Título V, L. 1530 de 2012) ............................................................ 448
16.1. Sistema presupuestal del régimen general de las regalías ...... 448
16.2. Componentes del sistema presupuestal de las regalías .......... 449
16.3. Principios del sistema presupuestal de las regalías................ 449
16.3.1. Principio de la planificación regional ...................... 449
16.3.2. Principio de la programación integral ..................... 449
16.3.3. Principio de la plurianualidad ................................. 450
16.3.4. Principio de la coordinación ................................... 450
16.3.5. Principio de la continuidad ..................................... 450
16.3.6. Principio de desarrollo armónico de las regiones..... 451
16.3.7. Principio de concurrencia y complementariedad ...... 451
16.3.8. Principio de inembargabilidad ................................ 451
16.3.9. Principio de la publicidad y de la transparencia ....... 451
17. Plan de recursos del sistema general de las regalías .................... 452
18. Banco de programas y proyectos de inversión del sistema
general de regalías ........................................................................ 452
19. Elementos del presupuesto del sistema general de regalías ........... 453
19.1. Presupuesto bianual de ingresos del Sistema General
de Regalías .......................................................................... 453
19.2. Presupuesto bianual de gastos del Sistema General
de Regalías .......................................................................... 454
19.3. Apropiaciones...................................................................... 454
ANEXO
1. Constitución Política....................................................................... 459
2. Ley 1473 de 2011 ............................................................................. 466
3. Ley 1530 de 2012 ............................................................................. 472
4. Ley 1695 de 2013 ............................................................................. 485
5. Decreto Número 111 de 1996 ........................................................... 491
6. Proyecto de Ley 194-03-Cámara. (Texto aprobado en primer debate) ..... 534
Bibliografía ........................................................................................... 591

Capitulo 1. Fundamentos del derecho presupuestal.
Capitulo 2. Los principios constitucionales del derecho presupuestal.
Capitulo 3. El ciclo presupuestal.
Capitulo 4. Entidades territoriales y presupuesto.
Capitulo 5. La función económica del presupuesto y su fisonomía jurídica.
Capitulo 6. La sostenibilidad fiscal y el nievo derecho presupuestal de las regalías

El derecho presupuestal juega un papel tan trascendental en la asignación de los recursos públicos como el mercado y los precios en la economía privada. El objeto de este libro es el análisis del presupuesto público desde una óptica predominantemente jurídica, aunque por la naturaleza de la materia tratada no puede olvidarse el carácter multidisciplinario que es propio del fenómeno presupuestal.

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